알코올 규제 정책

술은 인류의 기호품으로 오랫동안 사랑받아 왔지만, 알코올로 야기되는 여러 질병과 사회 문제도 심각하다.

 

이전 포스트들에서 알코올과 관련된 치매, 고독사 관련 문제를 다뤘었고, 핀란드도 세계 최고 수준의 자살률을 감소시키는데 술 판매 제한이 효과적이었다는 기사를 가져왔었다.

(이전 포스트)

beomdoc.tistory.com/m/29

알콜과 비타민 결핍, 그리고 치매

beomdoc.tistory.com/m/119

국내외의 고독사 예방 대책

얼마 전 내가 활동하는 지역의 보건소장님께서, '시민건강증진 연구소'에서 발표한 <2014년 알코올 규제정책, 패러다임을 바꾸자!>라는 보고서를 보내주셨다. 술 판매와 구매를 어떻게 관리하여 알코올 사용으로 인한 질병 부담과 사회적 문제를 줄일 수 있을지 이전과는 다른 시각으로 접근하여 알코올 문제를 이해하는데 큰 도움이 되었다.

 

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나는 술 판매와 구매에 있어서 '어느 정도' 규제가 필요하다고 생각한다. 보고서의 생각은 어떤지 서문과 요약을 아래에 발췌하였으니 같이 읽어보고 생각해보자.

 

...

 

(서문)

 

2012년의 대대적인 ‘주폭’ 단속에 이어 ‘4대 중독법’ 마련에 이르기까지, 알코올 문제에 대한 정부의 관심은 그 어느 때보다 높아 보인다. 하지만 동시에, 주류산업협회의 기금출연으로 운영하던 카프병원이 문을 닫고 환자들과 노동자들이 길거리로 내몰렸음에도 정부는 뒷짐만 지고 있다. 알코올 중독이 심각한 문제라면서, 자유무역협정을 통해 시민들이 와인을 저렴하게 마실 수 있게 되었다고 홍보한다. 보통 사람의 상식으로는 좀처럼 이해하기 어렵다.

 

물론 정부가 노력을 하지 않는 것은 아니다. 국민건강증진법, 국민건강증진종합 계획, 파랑새플랜을 통해 알코올과 관련한 정책, 사업들을 무수하게 내놓고는 있다. 그런데 알코올로 인한 질병 부담과 사회적 손실은 좀처럼 줄어들지 않고 있다. 이 와중에 국세청 전직 관료들은 주류산업협회와 음주문화센터, 납세병마개 제조업체 등에서 노후 일자리를 찾고 있다.

 

도대체 어디서부터, 무엇이 잘못된 것일까? 시민건강증진연구소는 카프병원을 둘러싼 일련의 사건들을 목격하면서, 이것이 단순히 주류기업의 사회공헌활동 문제가 아님을 깨달았다. 이는 알코올이라는 중요한 공중보건 문제에 대응하는 우리 사회의 현주소를 돌아보는 계기가 되었다. 때마침 만성질환 유행과 불건강 상품의 위험성을 경고하는 세계보건기구의 목소리도 우리에게 자극이 되었다.

 

시민건강증진연구소는 반 년 넘게 진행된 자료수집과 강독, 토론의 결과물로 이 보고서를 제출한다. 이를 통해, 한국 정부의 알코올 규제 정책을 비판적으로 검토 하고, 규제의 중요한 이해 당사자인 주류산업의 대응전략들을 살펴볼 것이다. 그리고 이러한 논의에 기초하여 알코올 정책의 패러다임 전환을 촉구하고자 한다.

 

(요약)

 

1. 들어가는 글

 

한국 사회에서 술, 음주행위가 갖는 의미는 다양하지만, 분명한 것은 한국 사람들이 술을 많이 마신다는 점이다. 2012년 한 해 소주 출고량은 총 34억 1,127만 병 으로, 성인 1인 당 88.4병에 해당한다. 알코올 양으로 환산했을 때, 2012년의 주류 총 출고량은 304만 킬로리터로, 어린이들까지 모두 포함하여 국민 1인 당 약 59.8 리터의 알코올을 소비한 셈이다. 2005년 현재, 1인당 총 알코올 섭취량은 세계보건기구 회원국 186개국 중 13위이며, 도수가 높은 증류주 소비량은 전 세계 1등이다.

 

이렇게 소비가 많다 보니, 그로 인해 발생하는 문제도 많다. 그러나 우리는 현재 한국 정부의 알코올 정책과 사업들이 이 문제를 해결하는데 크게 부족하다고 생각 한다. 이 보고서에서는 한국 정부의 알코올 규제 정책을 비판적으로 검토하고, 규제와 관련한 주류산업의 대응을 살펴본 후, 알코올 관련 정책의 패러다임 전환을 촉구하고자 한다.

 

2. 왜 ‘사회적’ 개입이 필요한가?

 

첫째, 사회는 음주와 관련하여 대다수의 ‘정상인’과 소수의 ‘문제 음주자’를 구분하는 경향이 있다. 개인의 ‘절주’와 책임감 있는 음주 행동’이 알코올 문제의 시작이자 해결책인 셈이다. 그러나 한 지역의 평균 알코올 섭취량은 해당 지역의 과도 음주자 비율과 상당한 상관성이 있다. 평균 음주량이 많아질수록 그에 비례해서 문제 음주자도 늘어난다. 알코올 소비는 각자 개인들의 선택이지만, 그 선택에는 ‘집단적 힘’이 존재한다. 우리 모두는 연결되어 있으며, 전체의 소비 분포를 이동시키지 않는 ‘꼬리 자르기’는 성공하기 어렵다.

 

둘째, 알코올 문제에서 비롯된 개인과 사회의 부담이 상당한 수준에 이르렀다. 예컨대 세계질병부담연구에 의하면 2010년 현재 한국인 사망의 9.2%, 질병 부담의 9.4%가 알코올 사용에서 비롯되었다. 특히 남성 사망과 질병부담의 16%가 알코올 사용과 관련 있으며, 이러한 기여도는 질병부담 위험 요인들 중 가장 크다.

 

셋째, 하지만 다행히도 우리 사회는 이렇게 심각한 문제에 어떻게 대응해야 할지 이미 방법을 알고 있다. 그동안 많은 연구들이 어떤 정책과 사업이 알코올로 인한 폐해를 줄이는데 효과적인지 밝혀왔다. 우리 사회가 이미 해결 방법을 알고 있기에, 굳이 이러한 희생을 더 이상 감내할 필요는 없다.

 

넷째, 어떤 정책이 효과적인지 알고 있음에도 실행되지 않는다면 그 이유를 확인해야 한다. 알코올이라는 상품에는 생산과 유통, 판매를 통해 이득을 얻는 강력한 이해당사자가 존재한다. 알코올 규제가 성공하려면, 이해당사자들의 대응 전략을 이해하고 그에 대한 대비책을 가지고 있어야 한다. 이러한 종류의 맞대응은 결코 개인 수준에서 할 수 있는 것이 아니며, 그렇기 때문에, 더더욱 ‘사회적’ 개입이 중요할 수밖에 없다.

 

3. 알코올 규제, 무엇이 어떻게 작동하는가?

 

3.1. 알코올 규제에는 어떠한 것들이 있는가?

 

알코올 관련 공중보건 규제는 크게 예방을 위한 정책과 치료 혹은 조기 중재 서비스를 위한 정책으로 구분되며, 예방 정책은 다시 가격 정책과 비가격 정책으로 구분된다. 가격 정책이란 가격이나 세금을 통해 주류에 대한 비용 부담 가능성을 변화시키고 이를 통해 소비 변화를 유도하는 정책이다. 비가격 정책은 가격 이외의 수단을 통해 주류 생산과 유통, 소비에 영향을 미치는 방식을 총칭한다. 여기에는 물리적 가용성에 대한 규제, 음주 상황에서의 개입, 음주운전 규제, 광고와 마케팅 규제, 교육과 설득 등의 전략이 포함된다. 치료와 조기 중재 서비스는 이미 알코올로 인한 문제가 발생한 사람들을 어떻게 치료하며 상황이 더 악화되기 전에 중재할 수 있을지를 다루는 정책이다.

 

가격정책의 경우, 주종과 지역에 따라 그 효과는 다르다. 연구결과들을 종합하자면, 대체로 주류의 가격탄력성이 크지는 않지만, 소비량은 분명히 가격에 반응한다. 낮은 도수의 알코올 가격을 낮추고 고도주의 가격을 높이면 알코올의 소비, 그로 인한 해악이 감소한다. 또한 주류 판매시간과 판매 일 수 제한, 판매점 수 제한, 소매점 밀집 제한은 알코올 소비와 알코올 관련 문제들을 감소시키는데 모두 효과적 이다. 특히 이들은 저렴한 비용으로 시행할 수 있다는 것이 장점이다. 그러나 이들 규제가 효과성을 발휘하기 위해서는 무엇보다도 실질적 집행이 중요하다.

 

3.2. 우리 사회에서 어떤 규제가, 어떻게 시행되고 있는가?

 

오랫동안, 우리 사회에서 알코올 관련 정책은 주로 세수 관리, 식량 수급을 위한 조절 방편으로 주류 ‘산업’ 정책이 주를 이루었다. 공중보건 측면에서 알코올 규제가 시작된 것은 채 30년이 되지 않는다. 한국의 알코올 규제 정책 상황은 다음과 같이 요약할 수 있다.

 

- 주세 외에 가격통제 정책은 없으며, 주종 간 가격 차별 등 알코올 도수에 따른 차별적 규제 정책이 없다. 또한 확보된 주세를 알코올 중독 환자의 치료나 알코올 문제 예방사업에 활용하는 방안도 전혀 마련되어 있지 않다.

 

- 물리적 가용성을 제한하는 정책이 매우 취약하다. 특히 판매 면허 발급이 매우 쉬울 뿐 아니라, 연령 제한 외 판매나 구매를 제한하는 정책이 거의 없다. 그나마 존재하는 연령 제한도 현실에서는 제대로 지켜지지 않는 것으로 보인다.

 

- 음주상황에 대한 개입 정책이나 알코올 없는 환경 조성을 위한 정책도 매우 부족하다.

 

- 음주운전 규제 정책은 다른 정책에 비해 규제도 상세하게 마련되어 있고 실행 수준도 높은 편이다.

 

- 광고 규제는 광고 시간이나 내용 등에서 일부 시행 중이나 규제 내용이 모호할 뿐 아니라, 매체의 포괄성 수준이 매우 낮다. 특히 청년층이 많이 노출되는 뉴 미디어와 스폰서에 대한 규제는 거의 없다.

 

- 일차의료 상황에서의 고위험군 선별이나 치료서비스 제공 체계는 마련되어 있지 않다. 치료와 중재 서비스를 제공받는 환자 수는 매우 적으며, 특히나 공공 의료의 인프라는 매우 취약하다.

 

- 현재까지의 연구 결과 효과성이 없다고 알려진 교육이나 캠페인 프로그램에 대부분의 투자가 집중되어 있다.

 

4. 주류산업의 규제 대응

 

4.1. 주류산업 성장의 역사와 정치경제

 

한국 주류산업의 생존과 성장은 농산물 수급정책, 세수확보, 지방 경제 육성 등 을 목적으로 국가의 직접적인 개입과 통제, 혹은 보호 아래 이루어졌다. 정부, 특히 국세청은 이 과정에서 퇴직 고위관료의 일자리를 마련하는 부수적 효과까지 거두었다. 알코올 ‘산업’ 혹은 ‘상품’에 대한 규제가 부족한 것이 이러한 상황과 무관하다고 할 수 있을까?

 

술의 ‘산업적’ 측면과 관련하여 주목할 점은, 이것이 자연스럽게 성장한 문화적 상품이나 지역 특산품이라기보다 고도의 마케팅과 자본력에 의존하는 독점 산업이라는 점이다. 거대 주류 기업들은 대부분 인수합병 과정을 통해 국제 혹은 국내 수준에서 독과점 시장을 형성한다. 공격적인 마케팅과 자유무역 협정을 통한 시장 확대도 중요한 역할을 한다. 또한 유통․유흥․관광․스포츠/연예 산업도 알코올 상품에 이해가 걸린 중요한 당사자들이다. 따라서 알코올 규제에는 이들 이해당사자들이 조직적으로 저항하는 것이 보통이다.

 

4.2. 주류산업의 알코올 규제 대응 전략

 

그동안 국내 주류업계는 정부의 보건학적 규제 도입에 적극적으로 저항해왔다. 몇 가지 사례를 살펴보면, 우선 1996-2010년 동안 여섯 차례에 걸쳐 건강증진기금 부과 입법 발의가 있었다. 주류협회는 재단법인 음주문화연구센터 설립 등 자체적인 소비자보호사업 시행을 명분으로 하면서 기금 부과의 부당성을 적극적으로 홍보하고 로비를 벌였다. 이들의 로비 탓만은 아니겠지만, 법률안은 모두 통과하지 못했다. 2000년 청소년보호위원회가 ‘주류전문소매점 제도’ 도입을 시도했지만, 이 역시 주류업계와 유통업계의 적극적 저항 앞에서 좌초했다. 2005년에는 맥주와 동등한 72% 소주세율을 인상하는 주세법 개정안이 제출되었지만, 이 역시 주류업계, 요식업계의 반발과 물가인상을 우려하는 사회 분위기 속에서 중단되었다.

 

뿐만 아니라 주류업계는 ‘장기적’ 대응 전략 마련에도 적극적이다. WHO 글로벌 알코올 규제에 대응하기 위해서 국제알코올정책연구소 같은 국제 주류산업 싱크탱크와 긴밀한 공조를 하고 있으며, 강제적 규제를 회피하는 전략으로 자율규제와 민관협력을 주창한다. 더욱이, 제 3의 독립 기구를 설립하여 자체적 연구 활동, 혹은 학술연구 지원 사업을 통해 주류업계의 논거를 뒷받침하거나 확산시키고 있다. 또한 각종 사회공헌활동이나 문화․스포츠 활동에 대한 후원은 알코올 상품과 주류 기업의 문화적 수용성을 높이는 중요한 전략이다.

 

4.3. 주류산업의 주요 논거와 접근 전략

 

국제알코올정책연구소는 (총 알코올 소비량이 아닌) 음주 유형을 결과에 대한 과학적 근거로 삼아야 하며, 특정한 ‘위험’ 집단과 잠재적으로 유해한 상황을 겨냥하여 중재를 해야 한다고 주장한다. 또한 공공과 민간 부문, 지역사회, 시민사회를 포함하는 파트너십 구축이 중요하다고 강조한다. 이들의 핵심 논거는 ‘자유 시장 이데올로기, 개인의 선택, 쾌락의 허용’이라 할 수 있다. 이는 전형적으로 알코올이라는 상품이 아니라 책임감 없는 일부 음주자들을 문제로 삼는다. 알코올이라는 상품은 그렇게 나쁜 것이 아니며, 대다수의 소비자들은 합리적이기 때문에 알코올에 대한 정보를 충분히 제공하고 소비자에게 선택의 자유를 최대한 보장하는 것이 바람직한 알코올 규제 방향이라는 것이다. 더구나 강제적 조치보다는 주류기업까지 참여하는 파트너십을 강조함으로써 공공 정책 의제나 사업에 이해당사자가 직접 참여하는 것이 정당하다는 메시지를 전하고 있다. 한국 주류업계 또한 이러한 전략을 충실히 따르고 있으며, 여기에 한국의 경제 상황, 술에 대한 문화적 수용성을 강조하는 논리가 추가되어 있다.

 

5. ‘산업’ 정책에서 ‘건강증진’ 정책으로

 

두 가지 측면에서 알코올 규제 정책의 방향을 제시하고자 한다. 첫째, 알코올 규제 정책은 인구집단 전체를 대상으로 하되 고위험 집단에 대한 보완책이 있어야 한다. 둘째, 알코올 규제정책은 형성과 집행, 평가의 모든 단계에서 기업의 영향을 철저히 배제하고 과학적 근거에 기반해야 한다.

 

우리는 우선 규제의 대상에 주목한다. 알코올에 대한 사회적 규제는 개별 사건이나 질환자가 아닌, 문제의 원인 물질을 대상으로 해야 한다. 지금처럼 사람들이 쉽게 다량으로 술을 마실 수 있게 된 것은 알코올이라는 상품의 대량생산과 유통, 광고와 판촉에 의해서 비로소 가능해진 것이다. 따라서 우리는 이러한 상품의 생산에서부터 유통, 판매에 이르는 전 과정에 주목하고 부정적 효과를 최소화할 수 있는 방안들을 모색해야 한다. 알코올 규제의 기본 방향은 담배규제협약을 벤치마크로 삼아야 한다.

 

또한 이제 한국의 알코올 정책은 더 이상 산업정책이 아니라 ‘보건정책’, ‘건강증진 정책’이 되어야 한다. 국세청이 나서서 기업의 이해를 대변하거나 영향력을 행사하는 방식, 자율규제나 민관협력이라는 미명 하에 기업이 정당한 규제를 회피하고 오히려 규제에 영향을 미치던 관행에서 벗어나야 한다. 알코올 문제의 정부 내 사령탑은 당연하게도 보건복지부이어야 하며, 규제정책은 철저하게 근거에 기반해야 한다. 정책 과정에 기업의 영향력을 배제해야 함은 물론이다. 주류기업은 규제의 대상이지 협력의 파트너가 아니라는 점을 분명히 해야 한다.

 

...

 

이상으로 서문과 요약 부분을 정리하였다.

 

작년에는 연예인의 술 광고 출연을 금지하는 법안이 발표되어 국민들의 큰 반발을 불러일으킨 적이 있었다. 알코올 남용에 의한 문제가 있다는 것은 누구나 알고 있지만, 이를 위한 해결책으로 정부에서 일방적인 광고 금지, 판매 금지와 같은 방식을 내놓는 것은, 한번씩 자신의 희노애락 감정에 잠시 취하고자 하는 대다수의 문제없는 일반인에게 너무 큰 거부감이 드는 일이다.

 

그리고 주류업체들에 대한 무조건적인 규제도 납득하기 어렵다. 그들이 독점적인 시장 지배와 거대한 자본으로 엄청난 로비를 행사한다고 해도, 이는 시장경제를 제어하는 독점금지 관련 법령과 청탁 금지 관련 법령 등으로 접근해야 할 일이다. 단순히 주류업체들을 '적폐'로 규정하고 이들에 의한 알코올 생산을 전면 금지하게 되면, 술을 찾는 일반 국민들은 성분이 불분명한 주류 상품을 음지에서 찾게되고, 이는 국민 건강에 더 큰 문제를 야기하게 될 것이다. '금주법'을 시행했다가 부작용에 부딪쳐 폐지했던 미국의 사례에서 타산지석 삼아야할 부분이다.

 

알코올 문제를 범국가적인 입법과 행정으로 해결하려고 하면 너무나 많은 이해당사자들의 동의를 구해야 하고, 오랜 시간이 걸린다. 따라서, 지자체 단위로 주류 판매 업자들과 문제 음주의 가능성이 있는 구매자에게 판매 제한을 할 수 있는 방법을 같이 고민하고, 판매 제한에 대한 보상 기전을 제공하는 방향으로, 당장 할 수 있는 방법을 찾아보는 것이 현실적이라고 생각한다.

 

 

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